第二章 对中国信用评价业发展的建议

第一节 政策与法律建议

        2006年，我们欣喜地看到中国中央政府坚定地遵守WTO标准承诺、坚定地打造有限政府和法治政府，但是为了中国信用评价业的发展和中国社会信用体系建设，我们仍然谨慎地提出以下五条建议：
       第一、建议国家和各级政府及其部门不要制定信用标准，以保证信用标准的科学性由市场直接检验。 我们在一些政府部门特别是地方政府部门的文件内，也包括在一些专家或研究机构的论文中，遗憾地看到政府部门制定信用标准的规划。我们认为这是不正确的，原因如下：
      1、政府制定信用标准不符合国际惯例，难以在国际上得到普遍承认，影响中国企业的国际竞争力。国际上，国家部门除自己依法制定的强制性标准（这类标准正渐渐减少）外，并不对社会组织制定的标准进行审查或发布认可，而是由社会和市场直接检验。制定标准的社会组织往往是由行业内优秀的、具有社会责任感的、热心于公益事业的专业人士或专业机构组成。当前国际上流行的 270 多个标准几乎都是由民间社会组织制定的，这些标准直接受社会与市场的检验，其权威性源自于标准本身的科学性与先进性，而非政府或国家其它部门的认可或强制推动力。
        2、政府制定信用标准，不但增加政府人力和财力负担，而且难以保证标准科学性和先进性。在其它国家，政府不参与很多标准的制定，是因为政府部门的惰性往往会使标准滞后，在中国也曾出现类似情况。比如：某部组织的计算机等级考试（考试标准也属于标准的一种），在1996年时还考试DOS操作知识，当时，社会上很多计算机都用的是WINDOWS，DOS已经很难找到了。
        3、政府制定的信用标准，如果是强制性标准，则会与现行法律和法治精神相抵触；如果是推荐性标准，一些政府部门也会在利益驱动下将其成为变相的强制性标准，影响企业和个人的自由选择，损害信用评价业的公平竞争和健康发展，进而损害社会信用体系的建设。并且，如果政府制定的信用标准不科学，将会损害社会和经济的发展，影响政府的公信力。
       4、政府制定信用标准，与国务院提出的“打造有限政府”和“打造法治政府”的精神相违背，不利于发挥民众的创新精神，不利于实现“创新国家”的目标。理论和实践都已证明，政府的权力进一步，民众的权力就退一步，政府管得太多，不但管不好，也挤压了民众发挥力量的空间。按照“有限政府”和“法治政府”的精神，公民、法人或者其它组织能够自主决定的事项，政府不宜干预；市场竞争机制能够有效调节的事项，政府不宜干预；行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府不宜干预；行政机关采用事后监督等其它行政管理方式能够解决的事项，政府不宜事前介入。这些精神和原则，也在《行政许可法》中以法律的形式明确确立。
       第二、建议国家尽快制定《信用信息公开法》，保证国家部门信用信息的完整性与易查询性。企业的一些信用信息是分别掌握在不同的国家部门，国家应当保证这部分信用信息是完整的、是易于查询的。比如工商和质监部门的处罚与法院的判决书应完整保存，并易于查询。完整保存的意思就是全部的保存，不能只保存张三的，不保存李四的。在信用评价业发展的初期，由于信用机构掌握的违约类信用记录较少，国家部门掌握的信用信息就显得非常重要。
       第三、建议国家坚持开放信用评价业，鼓励民营资本进入信用评价业，同时杜绝对信用评价业设置任何形式的行业管制，比如设置准入门槛，让市场经济本身的优胜劣汰规律来主导信用评价业的发展。虽然《行政许可法》已经将信用评价业开放，但是业内一直流传着对信用评价业进行管制的消息，很多国家部委都希望成为信用评价业的主管部门，一旦国家指定一个部门为信用评价业的主管部门，该部门最终会受各种利益的驱动，为信用评价业设立准入门槛。国际上从理论界到实践界早已否定了行业管制的做法，因为行业管制，会造成权力寻租，并使市场经济本身具备的优胜劣汰机制失效，最终转为劣胜优汰的机制。国内知名经济学家张维迎教授曾经这样精彩论述“管制的怪圈”：“一个管制最多的地方，一定是骗子最多的地方，原因首先就在于管制消灭了市场本来应有的信用机制，第二就是管制越多，骗子就越有积极性贿赂政府，因为骗子贿赂成本低，只要拿到政府的批文，他就可以赚钱，而守法诚实的商人，他们受自我约束，或者没有额外的资金去贿赂政府，反而进入不了市场。所以，管制多的地方，反倒是好人难进去，骗子更容易出现。当骗子越来越多时，政府不会感觉到是因为他不该管，管得太多，反而误认为他管的还太少。这样，管制会自我强化、变本加厉，最后令信誉机制赖以形成的市场竞争无立足之地，企业信誉当然也就无从谈起。”另外，管制还有一个“遮丑效应”，就是指负责管制的行政机关，往往不会对已经取得市场准入的企业的违法行为依法惩治，因为惩治会使上级认为其原来对企业发放准入牌照时有失误，为了“遮丑”，行政机关往往选择大事化小、小事化了的方式解决问题，这最终造成违法成本低或违法有益的事实，使违法行为增多。总而言之，如果我国对信用评价业进行管制，信用评价业必将陷入“管制怪圈”和形成“遮丑效应”，最终信用评价业本身也会不诚信，社会对信用评价业也会失去信心。没有一个公平竞争、健康发展的信用评价业，就不可能真正建立有效的社会信用体系。
　　 第四、建议各级政府不要参与信用评定，政府在信用评价业中决不能当运动员。中国的信用制度和信用体系建设发展到今天，需要政府部门和政府工作人员的关心和支持，这是毋庸置疑的。但是政府及其工作人员必须认识到：政府的作用不是无限的。据发达国家的经验，政府在信用体系建设中虽是关键的，但是其作用是有限的，其职能主要体现在立法和监督方面。我们能看到，现在各个政府部门参与信用评定的积极性很高，目前有工商部门、经贸部门、税务部门、技术监督部门开展了信用评定，以后还可能有劳动部门（针对劳动工资）、卫生部门（针对食品卫生）、公安部门（针对治安）等开展信用评定。这样，一方面，这些部门的信用记录的收集、整理、分析和评价标准基本不公开，其他市场经济的参与者无法得到相应的数据进而作出相应的判断，这种评定结论缺乏综合性、合理性，其所谓的权威性仅仅是因为其是政府部门，但是并不被社会和市场认同。并且，政府部门的信用评定行为，从法律上也属于具体行政行为，但是这种具体行政行为并没有法律依据。按照法治的观点，政府的行政行为必须有法律的授权，所以这种信用评定行为的合法性理当应受到质疑。实践中已经出现状告政府职能部门评价行为的案例。比如：一消费者因在某商场购得假货，而将质监局告上法庭，因为质监局为该商场颁发“购物放心商场”荣誉证书及牌匾。另一方面，政府部门参与信用评定，扰乱了信用评价业的秩序，最终影响了信用评价业发展和社会信用体系的建立。
　　 第五、建议各级政府不要发展国资的信用评价机构。我国信用制度、信用体系的建设引起了社会各界的广泛关注，一些政府部门和地方政府正确发挥政府职能，对信用制度、信用体系的建设起了积极的推动作用。但是也有个别政府部门出现“越位”行为，直接创办或控股资信评估公司，违反了市场经济发展的规律。
　　 中共十六大明确指出：国有经济只能在带有战略性的高技术领域、公共产品和服务领域、基础设施、自然垄断领域以及为先进生产力发展增强后劲的基础研究、应用基础研究和涉及国家安全的科研领域内集中或创办，而必须从一般的竞争性行业逐步退出。众所周知，资信评估行业或信用评价业不属于带有战略性的高新技术领域，也不属于自然垄断领域、它也算不上是基础设施，更不能说它属于基础研究、应用基础研究的科研领域。至于说它属于公共产品和服务领域，那倒是沾点边，但它依此创办的应是一家事业单位，而非企业单位。由此可见，信用评价业属一般的竞争性行业，国企本应从其行列中退出才是。可是个别政府部门直接创办或控股资信评估公司，不但没有从该退出的行业中退出，反而是逆风进入了。
一些国家经济发展的经验告诉我们，为了提高经济效益和企业的生命力，原来属于垄断行业的企业纷纷引入竞争机制。信用评价业原本属于竞争行业，我国个别政府部门的做法却是把垄断机制引入竞争行业。
个别政府部门的这种越位行为，可能会造成很严重的后果：
　　 1、同改革的思路背道而驰，会把信用中介引入歧途。它在国资应该退出的领域不仅不退出，而是强势进入；它在竞争性行业不仅不去完善竞争机制，而是引入垄断机制。这样做的结果会把中国的信用中介企业引向倒退，即在信用评价业掀起一股办国企的热潮。这会造成两个直接后果：一是企业会把政府职能变成自己的垄断优势，在信用市场上建立自己的垄断地位。二是会挤压民间信用企业的生存空间，置他们于求生存的艰难境地。
　　 2、把政府信用和企业信用混同起来。据发达国家的成功经验，社会信用体系的建设过程和信用中介的发展过程应由市场运作决定，不能是政府主导的结果。由市场来运作，意味政府的公共资源，都应该在一定范围内向社会开放、向信用中介企业开放；应该由民间资本来创办信用评估公司，因为只有这样的信用中介才具有独立性和公正性，才能在信用评估中真正坚持原则，获得公众的信任；任何企业的信用评估应由多家企业竞争，决不能由一家企业垄断。政府主导信用中介肯定会使这个行业弊端丛生，一个严重后果是把政府信用和企业信用混同起来，使公众把信用评估公司的评估误认为是政府评估，这样一旦出问题，政府就不得不出面背黑锅承担责任了。
　　 3、国企的通病难免会出现在国资信用中介身上。国企的问题很多，现在改革起来都很困难，在信用中介行业创办新国企，难免会出现问题，到时候还得再进行改革。对被评对象来说，还留下了动作的空间，在以后的日子里会使弄虚作假、索要高等级评估结果等现象难以禁绝。
　　 4、政府部门以行业主管身份直接插手企业资信评估，给信用评估业带来灾难性后果。不排斥某些政府部门为塑造自己的形象和追求自己的“政绩”或所谓行业或部门利益的需要，不惜采用信用评估这个手段来实现自己的目的。

第二节 对各信用机构和信用从业人员的建议

       现在中国的所有信用机构和信用从业人员都是中国信用评价业发展的初始力量，决定中国信用评价业的速度与质量，也决定着中国社会信用体系的建设和社会诚信度。在中国信用评价业的初步发展时期，我们郑重地向各信用机构和信用从业人员提出五条建议：
       一、 坚持“客观、公正、勤勉”的执业准则。
       一切短期行为，都会损害整个信用评价业，最终也会损害自己。
       二、 不断学习，提高执业能力。
       信用评价业是知识型产业，要达到帮助客户的目的，信用专业人员需要综合的知识和能力。
       三、正确认识信用机构之间 “共生共赢”的依存关系，互相帮助，资源共享，共同发展。
        四、要自身诚信，并以高度的社会责任感从事信用评价业，信用评价业在市场经济中扮演着“经济警察”的角色，信用评价业本身失信所带来的社会危害会比其他行业失信所带来的社会危害大得多。
        五、要积极进行同业监督，要认识到同行业其它信用机构的失信行为对自身的不利影响，对于同行业的失信行为应积极进行监督并加以制止。

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