第二章 对中国信用评价业发展的建议

第一节 政策、法律建议和对国家机关的建议

     2007年，我们欣喜地看到中国中央政府坚定地遵守WTO标准承诺，坚定地打造有限政府和法治政府，但是为了中国信用评价业的发展和中国社会信用体系建设，我们仍然谨慎地提出以下七条建议：
    第一、建议国家和各级政府及其部门不要制定信用标准，以保证信用标准的科学性由市场直接检验。
     我们在一些政府部门特别是地方政府部门的文件中，也包括在一些专家或研究机构的论文中，遗憾地看到政府部门制定信用标准的规划，我们认为这是不正确的。原因如下：
     1、政府制定信用标准不符合国际惯例，难以得到国际上普遍承认，影响中国企业的国际竞争力。国际上，国家部门除自己依法制定的强制性标准（这类标准正渐渐减少）外，并不对社会组织制定的标准进行审查或发布认可，而是由社会和市场直接检验。制定标准的社会组织往往是由行业内优秀的、具有社会责任感的、热心于公益事业的专业人士或专业机构组成。当前国际上流行的 270 多个标准几乎都是由民间社会组织制定的，这些标准直接由社会与市场检验，其权威性源自于标准本身的科学性与先进性，而非政府或国家其他部门的认可或强制推动力。
    2、政府制定信用标准，不但增加政府人力和财力负担，而且难以保证标准科学性和先进性。在其他国家，政府不参与很多标准的制定，是因为政府部门的惰性往往会使标准滞后，在中国也曾出现类似情况。
    3、政府制定的信用标准，如果是强制性标准，则会与现行法律和法治精神相抵触；如果是推荐性标准，一些政府部门也会在利益驱动下将其成为变相的强制性标准，影响企业和个人的自由选择，损害信用评价业的公平竞争和健康发展，进而损害社会信用体系的建设。并且，假使政府制定的信用标准不科学，将会损害社会和经济的发展，影响政府的公信力。
    4、政府制定信用标准，与国务院提出的“打造有限政府”和“打造法治政府”的精神相违背，不利于发挥民众的创新精神，不利于实现“创新国家”的目标。理论和实践都已证明，政府的权力进一步，民众的权力就退一步，政府管得太多，不但管不好，也挤压了民众发挥力量的空间。按照“有限政府”和“法治政府”的精神，公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项，政府不宜干预；市场竞争机制能够有效调节的事项，政府不宜干预；行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府不宜干预；行政机关采用事后监督等其它行政管理方式能够解决的事项，政府不宜事前介入。这些精神和原则，也已在《行政许可法》中以法律的形式明确确立。
    第二、建议各级政府及其部门严格执行《中华人民共和国政府信息公开条例》，透明的政府信息可以促进信用评价业的发展和社会诚信度的提高。
    长期以来，政府信息的不公开，一直是信用评价业发展的制约因素之一。
    第三、建议全国人大或最高人民法院制订相关可有效执行的制度，保证法院判决信息的完整性与易查询性。
    《政府信息公开条例》实施以后，政府部门信用信息的公开有了法律保障。《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》都明确规定，法院判决对外公开查询；《行政诉讼法》对判决的公开也有原则性规定。但是，很多法院并没有切实执行这些法律要求，公众查询法院判决的难度还非常大，这极大地影响了信用信息的传播和对失信者的社会惩罚力度。建议最高人民法院出台相关制度，保证法院切实履行其信息公开义务，同时，明确违法责任和给予公众监督程序、救济程序，以便及时发现和追究未履行信息公开义务的单位或人员的法律责任。
   第四、建议国家坚持开放信用评价业，鼓励民营资本进入信用评价业，同时杜绝对信用评价业设置任何形式的行业管制，比如设置准入门槛，让市场经济本身的优胜劣汰规律来主导信用评价业的发展。
    虽然《行政许可法》已经将信用评价业开放，但是业内一直流传着对信用评价业进行管制的消息，很多国家部委都希望成为信用评价业的主管部门，一旦国家指定一个部门为信用评价业的主管部门，该部门最终会受各种利益的驱动，为信用评价业设立准入门槛。国际上从理论界到实践界早已否定了行业管制的做法，因为行业管制，会造成权力寻租，并使市场经济本身具备的优胜劣汰机制失效，最终转为劣胜优汰的机制。国内知名经济学家张维迎教授曾经这样精彩论述“管制的怪圈”：“一个管制最多的地方，一定是骗子最多的地方，原因首先就在于管制消灭了市场本来应有的信用机制，第二就是管制越多，骗子就越有积极性贿赂政府，因为骗子贿赂成本低，只要拿到政府的批文，他就可以赚钱，而守法诚实的商人，他们受自我约束，或者没有额外的资金去贿赂政府，反而进入不了市场。所以，管制多的地方，反倒是好人难进去，骗子更容易出现。当骗子越来越多时，政府不会感觉到是因为他不该管，管得太多，反而误认为他管的还太少。这样，管制会自我强化、变本加厉，最后令信誉机制赖以形成的市场竞争无立足之地，企业信誉当然也就无从谈起。”另外，管制还有一个“遮丑效应”，就是指负责管制的行政机关，往往不会对已经取得市场准入的企业的违法行为依法惩治，因为惩治会使上级认为其原来对企业发放准入牌照时有失误，为了“遮丑”，行政机关往往选择大事化小、小事化了的方式解决问题，这最终造成违法成本低或违法有益的事实，使违法行为增多。总而言之，如果我国对信用评价业进行管制，信用评价业必将陷入“管制怪圈”和形成“遮丑效应”，最终信用评价业本身也会不诚信，社会对信用评价业也会失去信心。没有一个公平竞争、健康发展的信用评价业，就不可能真正建立有效的社会信用体系。
    第五、建议各级政府及其部门不要参与信用评定，政府在信用评价业中决不能当运动员。
     中国的信用制度和信用体系建设发展到今天，需要政府部门和政府工作人员的关心和支持，这是毋庸置疑的。但是政府及其工作人员必须认识到：政府的作用不是无限的。据发达国家的经验，政府在信用体系建设中虽是关键的，但是其作用是有限的，其职能主要体现在立法和监督方面。我们能看到，现在各个政府部门参与信用评定的积极性很高，目前有工商部门、经贸部门、税务部门、技术监督部门开展了信用评定，以后还可能有劳动部门（针对劳动工资）、卫生部门（针对食品卫生）、公安部门（针对治安）等开展信用评定。这样，一方面，这些部门的信用记录的收集、整理、分析和评价标准基本不公开，其他市场经济的参与者无法得到相应的数据进而作出相应的判断，这种评定结论缺乏综合性、合理性，其所谓的权威性仅仅是因为其是政府部门，但是并不被社会和市场认同。并且，政府部门的信用评定行为，从法律上也属于具体行政行为，但是这种具体行政行为并没有法律依据。按照法治的观点，政府的行政行为必须有法律的授权，所以这种信用评定行为的合法性理应受到质疑。实践中已经出现状告政府职能部门评价行为的案例。比如：一消费者因在某商场购得假货，而将质监局告上法庭，因为质监局为该商场颁发了“购物放心商场”荣誉证书及牌匾。另一方面，政府部门参与信用评定，扰乱了信用评价业的秩序，最终影响了信用评价业发展和社会信用体系的建立。
    第六、建议各级政府及其部门不要发展国资的信用评价机构。
     我国信用制度、信用体系的建设引起了社会各界的广泛关注，一些政府部门和地方政府正确发挥政府职能，对信用制度、信用体系的建设起到了积极的推动作用。但是也有个别政府部门出现“越位”行为，直接创办或控股资信评估公司，违反了市场经济发展的规律。
    中共十六大明确指出：国有经济只能在带有战略性的高技术领域、公共产品和服务领域、基础设施、自然垄断领域以及为先进生产力发展增强后劲的基础研究、应用基础研究和涉及国家安全的科研领域内集中或创办，而必须从一般的竞争性行业逐步退出。众所周知，资信评估行业或信用评价业不属于带有战略性的高新技术领域，也不属于自然垄断领域、它也算不上是基础设施，更不能说它属于基础研究、应用基础研究的科研领域。至于说它属于公共产品和服务领域，那倒是沾点边，但它依此创办的应是一家事业单位，而非企业单位。由此可见，信用评价业属一般的竞争性行业，国企本应从其行列中退出才是。可是个别政府部门直接创办或控股资信评估公司，不但没有从该退出的行业中退出，反而是逆风进入了。
    一些国家经济发展的经验告诉我们，为了提高经济效益和企业的生命力，原来属于垄断行业的企业纷纷引入竞争机制。信用评价业原本属于竞争行业，我国个别政府部门的做法是把垄断机制引入竞争行业。
    个别政府部门的这种越位行为，可能会造成很严重的后果：
    1、同改革的思路背道而驰，会把信用中介引入歧途。它在国资应该退出的领域不仅不退出，而是强势进入；它在竞争性行业不仅不去完善竞争机制，而是引入垄断机制。这样做的结果会把中国的信用中介企业引向倒退，即在信用评价业掀起一股办国企的热潮。这会造成两个直接后果：一是企业会把政府职能变成自己的垄断优势，在信用市场上建立自己的垄断地位。二是会挤压民间信用企业的生存空间，置他们于求生存的艰难境地。
    2、把政府信用和企业信用混同起来。据发达国家的成功经验，社会信用体系的建设过程和信用中介的发展过程应由市场运作决定，不能是政府主导的结果。由市场来运作，意味政府的公共资源，都应该在一定范围内向社会开放、向信用中介企业开放；应该由民间资本来创办信用评估公司，因为只有这样的信用中介才具有独立性和公正性，才能在信用评估中真正坚持原则，获得公众的信任；任何企业的信用评估应由多家企业竞争，决不能由一家企业垄断。政府主导信用中介肯定会使这个行业弊端丛生，一个严重后果是把政府信用和企业信用混同起来，使公众把信用评估公司的评估误认为是政府评估，这样一旦出问题，政府就不得不出面背黑锅承担责任了。
    3、国企的通病难免会出现在国资信用中介身上。国企的问题很多，现在改革起来都很困难，在信用中介行业创办新国企，难免出现问题，到时候还得再进行改革。对被评对象来说，还留下了动作的空间，在以后的日子里会使弄虚作假、索要高等级评估结果等现象难以禁绝。
    4、政府部门以行业主管身份直接插手企业资信评估，给信用评估业带来灾难性后果。不排斥某些政府部门为塑造自己的形象和追求自己的“政绩”或所谓行业或部门利益的需要，不惜采用信用评估这个手段来实现自己的目的。
    第七、建议各级国家机关、公务员，以高度的历史责任感、社会责任感，严格遵守法治原则，为信用评价业发展营造良好的环境，不要因部门之利益或个人之利益，损害信用评价业的发展。
中国的“假冒伪劣骗”等失信行为的盛行，主要原因之一就是中国专业抑制骗子的信用评价业尚不发达。信用评价业产生的历史原因就是骗子的盛行，它的天职就是反骗。信用评价业是市场经济运行的内在稳定器，没有信用评价业的健康发展，骗子就会盛行，失信者也是其它失信行为的受害者，每一个人都是失信行为的受害者。为了我们及我们子孙后代的生存与发展环境，建议各级国家机关、公务员，以高度的历史责任感、社会责任感，严格遵守法治原则，为信用评价业发展营造良好的环境，不要因部门之利益或个人之利益，损害信用评价业的发展。

第二节 对各信用机构和信用从业人员的建议

    现在中国的所有信用机构和信用从业人员都是中国信用评价业发展的初始力量，决定中国信用评价业的速度与质量，也进而决定着中国社会信用体系的建设和社会诚信度。在中国信用评价业的初步发展时期，我们郑重向各信用机构和信用从业人员提出五条建议：

    一、坚持“客观、公正、勤勉”的执业准则。

   1、一切短期行为，都会损害整个信用评价业，都会损害整个信用评价业的发展环境，最终也会损害自己。
    2、根据国际惯例、WTO精神和当前中国的发展情况，中国的信用评价业是一个朝阳行业，政府也不会取缔这个行业，它也必将成为中国市场经济的基础性行业。现在入行的信用机构和信用从业人员，只要努力坚持，自然会有无限美好的明天，不要因担心该行业受政府取缔而做一锤子买卖。
    二、不断学习，提高执业能力。要靠自己的专业知识和能力开拓市场获得客户，而不要寄希望通过政府权力或争取用特权开拓市场。
    1、信用评价业是知识型产业，要达到帮助客户的目的，要为客户带来价值，信用专业人员需要综合的知识和能力。 如果不能为客户提供真实的服务，很难得到客户的真正认可。
    2、追求用政府权力开拓市场的做法，与中央打造法治政府和有限政府的精神背道而驰，与中国的历史发展潮流背道而驰。
    3、信用评价业本身是阳光行业，它与公开、公平、公正相伴而生，它与潜规则本身不兼容。
    4、任何单位和个人的精力都是有限的，如果将工作重点放在谋求政府特权上，那么必然会影响到学习与提高专业知识和专业能力的时间与精力。
    5、将市场开拓放在政府攻关上，如果未得到政府部门的大力推动，自己也没有获得专业知识和专业能力，结果只会陷入发展困境。而将市场开拓放在自身专业知识和专业能力上，那么知识和能力会随着客户的询问而不断得到提高，并最终获得客户的认可。
    三、正确认识信用机构之间 “共生共赢”的依存关系，互相帮助，资源共享，共同发展。如果信用机构能够互相帮助、资源共享，就会达到“让失信者感到恐惧”的程度，信用机构也会得到应有的社会回报和尊重。
     信用机构之间的“共生共赢”关系是信用评价业的最显着特点，几乎没有哪一个行业比其更加显着。大部分行业内的各从业机构之间“你消我长”、“我赢你输”的激烈竞争以及对短期利益的过分追求，使人们几乎忽略或直接否定了其相互之间可能存在的“共生共赢”关系。但是在信用评价业发展过程中，信用机构之间“共生共赢”的依存关系已早以被业内人士所认可。
    “共生共赢”的依存关系产生的根源在于：信用机构向社会提供服务的主要基础是信用信息，然而信用信息是无限的，并随着社会经济的实际变化而变化，无论是大公司还是小公司都不能保证自己的信息是完整的。面对一个客户的委托，最大的信用公司也不能保证自己的信用信息是充分的，最小的信用公司也同样可能拥有对该客户具有重要价值的信用信息，所以信用机构为了向客户提供更加客观和更有价值的信用报告，需要同其他信用机构进行信息的共享化。
    后来，信用评价业对商账催收业务的扩展，使信用机构之间更加重视和维护这种“共生共赢”的依存关系，信用评价业从事商账催收业务之所以成功，就是因为这种相互无保留的合作，使欠账者的欠账记录可以迅速传递到世界上几乎每一个角落，最终迫使欠账者履行还款义务。信用机构对商账催收业务的开展，大大加速了信用机构之间信用信息的共享化。
    “共生共赢”的依存关系是信用评价业的显着特点，也是信用评价业一百多年来迅速发展的原因之一，它使信用机构之间最大限度地共享了各自的资源，加速了信用信息的传递，及时为客户提供了有价值的信用报告，并大大增加了信用威胁与信用惩罚的力度，实现了信用评价业存在的社会价值，又反过来刺激了社会对信用服务的需求。
    这种“共生共赢”的依存关系，使得信用机构之间的竞争变得十分理性与公平，在国际信用评价业发展过程中，鲜有信用机构之间相互攻击或用不正当竞争试图挤垮对手的现象发生。
    四、要正确认识信用评价业的公共利益优先的特点，坚决做到自身诚信，并以高度的社会责任感从事信用评价业，信用评价业在市场经济中扮演着“经济警察”的角色，信用评价业本身如果失信所带来的社会危害比其他行业失信的社会危害大得多。
    大部分行业，尤其是服务行业，大都遵循客户利益优先的原则，但是在信用评价业，应奉行社会公共利益优先的原则，也就是说当客户的利益与社会公共利益相矛盾时，信用机构和信用从业人员应首先维护社会公共利益。原因如下：
    1．这是由信用评价业存在的价值决定的。上面已经论述过，信用评价业存在的价值就是抑制骗子的盛行。如果信用评价业从事有损社会公共利益的事情，就失去了存在价值。如果一个信用机构从事有损社会公共利益的事情将会断送自己的公信力，失去长期客户。比如：一个客户靠花钱在一个信用机构买到一个对自己评价不实的信用评价报告，那么，这个客户及其影响到的单位将不会再相信该信用机构出具的信用评价报告，甚至，这个客户及其影响到的单位将对整个信用评价业的公正性产生质疑。
    2．信用从业机构的发展以其公信力为基础，没有公信力，将不会有稳定的客户购买其信用服务。但是公信力的积累与形成，必须长期、坚定地维护社会公共利益。
    3.信用机构从事损害社会公共利益的事情，最容易败露。信用机构收集并传播所有交易主体的失信记录，是社会公序良俗的监督者。信用机构虽然是一个商业机构，但其从事的业务却具有公共事务的性质，被称为“经济警察的经济警察”。由于信用机构与其他交易主体的地位是平等的，信用机构对其他交易主体的监督也就同时演变为：其他交易主体对信用机构的监督。这使得信用机构一旦从事损害社会公共利益的事情，最容易被揭露出来。
    4．社会公共利益优先原则是信用评价业执业准则的体现。信用评价业的执业准则是：独立、中立、客观、公正，这些准则本身包涵着社会公共利益优先原则。
    5．信用机构从事损害社会公共利益的事情，将承担法律责任。如果一个信用机构故意作出不实的信用评价，对公众形成了误导，将承担相应的法律责任。
    五、要积极进行同业监督，要认识到同行业其它信用机构的失信行为对自身的不利影响，对于同行业的失信行为应积极加以监督和制止。

    西方经验表明，行业自律和同业监督是一个行业健康发展的保障。信用机构和信用从业人员要摆脱“各扫门前雪”的观念，要主动对信用机构的违规行为进行监督和揭露，要主动维护行业内的正义行为，要主动打击行业内的失信行为，只有这样，信用评价业才能健康发展。

摘自《2007年度ICE8000中国信用报告》